Weltweit, so auch in Deutschland und Europa, nimmt die Zahl der Klimaklagen zu. Welche Rolle aber können Gerichte im Kampf gegen den Klimawandel spielen? Dieser Artikel gibt einen Überblick über den Zusammenhang von Menschenrechten und Klimawandel, über die sich daraus ergebenden Implikationen und stellt einige der Klimaklagen vor.
Was hat der Klimawandel mit Menschenrechten zu tun?
Die mit der Erderwärmung einhergehenden Dürren beeinträchtigen die Nahrungssicherheit. Die schwankenden Niederschlagsmengen sowie die Versalzung von Binnengewässern bedrohen die Trinkwasserversorgung. Extremwetterereignisse stellen eine direkte Bedrohung von Leben und Gesundheit dar und zerstören Wohnräume. Der ansteigende Meeresspiegel gefährdet die Existenz von Inselstaaten. Der Klimawandel wirkt sich damit direkt negativ auf die in internationalen Übereinkommen und zumeist auch in nationalen Verfassungen verbürgten Grund-und Menschenrechte aus. Schon vor zehn Jahren stellte der UN-Menschenrechtsrat fest,
„climate change-related impacts have a range of implications, both direct and indirect, for the effective enjoyment of human rights…“.
Bezogen auf den Klimawandel können Menschenrechte auf zwei Ebenen wirken. Zum einen müssen Klimaschutzmaßnahmen menschenrechtlichen Prinzipien unterliegen. Zum anderen wird die Frage verhandelt, inwieweit der menschengemachte Klimawandel selbst eine Menschenrechtsverletzung darstellt. Dies soll der Schwerpunkt dieses Textes sein.
Auch wenn der Klimawandel eine Bedrohung für die ganze Menschheit darstellt, sind nicht alle Menschen gleichermaßen betroffen. Es sind die, die am wenigsten zu den Treibhausgasemissionen beigetragen haben - die Menschen, die am ärmsten sind, und die Länder, die am ökonomisch schwächsten sind, ebenso wie künftige Generationen weltweit - die am stärksten vom Klimawandel betroffen sind und sein werden. Der Umgang mit dem Klimawandel muss sich daher auch der Frage nach globaler Gerechtigkeit stellen.
Aber was bedeutet es praktisch, dass Menschenrechte durch den Klimawandel tangiert sind? Finden Menschenrechte, die historisch als Abwehrrechte gegen den Staat konzipiert sind, tatsächlich Anwendung bei solch einem globalen Problem mit einer schier unüberschaubaren Vielzahl an Verursachern? Lassen sich aus den Menschenrechten Pflichten für die Staaten hinsichtlich des Umganges mit dem Klimawandel ableiten? Und lassen sich diese gar einklagen?
Menschenrechte verpflichten zu Klimaschutz
„Climate Change impacts, directly and indirectly, an array of internationally guaranteed human rights. States (duty-bearers) have an affirmative obligation to take effective measures to prevent and redress these climate impacts, and therefore, to mitigate climate change, and to ensure that all human beings (rights-holders) have the necessary capacity to adapt to the climate crisis.“ Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Understanding Human Rights and Climate Change.
Es herrscht inzwischen Konsens, dass Menschenrechte die Staaten nicht nur verpflichten, diese zu respektieren, sondern sie darüber hinaus auch zu schützen und zu fördern. Für eine Verletzung der Menschenrechte ist es also nicht erforderlich, dass der Staat selbst durch eigenes Handeln in die Rechte der Menschen eingreift. Vielmehr ist eine Verletzung grundsätzlich auch schon dann möglich, wenn der Staat seinen Schutzpflichten vor einer Verletzung durch Dritte nicht nachkommt. Die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte bekräftigen, dass Staaten in der Pflicht sind, Menschenrechte auch vor Bedrohungen durch wirtschaftliche Akteure zu schützen, während wirtschaftliche Akteure verpflichtet sind, Menschenrechte zu respektieren und im Fall erlittener Menschenrechtsverletzungen durch das Handeln wirtschaftlicher Akteure ein Recht auf Wiedergutmachung besteht.
Im Falle des Klimawandels, der mehrere Menschenrechte direkt bedroht, besteht daher eine Pflicht des Staates aktiv Maßnahmen zur Abwehr des Klimawandels zu ergreifen. Er muss negative Auswirkungen auf die Menschenrechte weitestgehend verhindern und sicherstellen, dass alle Menschen befähigt werden, sich an den Klimawandel bestmöglich anzupassen.
Klimaklagen als Antwort auf eine zu träge Klimapolitik?
„States should be accountable to rights-holders for their contributions to climate change including for failure to adequately regulate the emissions of businesses under their jurisdiction regardless of where such emissions or their harms actually occur.“ Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Key Messages on Human Rights and Climate Change.
Aber was, wenn Staaten der Pflicht zum Klimaschutz nicht nachkommen? Wenn die getroffenen Maßnahmen weit hinter dem zurückbleiben, was erforderlich und möglich wäre? Ist ein effektiverer Klimaschutz unter Berufung auf die Menschenrechte dann einklagbar?
Diese Fragen sind weniger leicht zu beantworten. Es muss im Einzelfall sehr genau geschaut werden, in welchem Rechtstext das geltend gemachte Recht enthalten ist, in welcher Konstellation es anwendbar ist, wen es verpflichtet und ob eine Klagemöglichkeit gegeben ist. Menschenrechte sind in verschiedenen Rechtsquellen enthalten, die unterschiedlich ausgestaltet sind. So ist zum Beispiel die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte rechtlich nicht verbindlich. Anders verhält es sich mit Grund- und Menschenrechten, die in nationalen Verfassungen verankert sind, in Deutschland im Grundgesetz. Auch die Menschenrechte, die in der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Europäischen Grundrechtecharta enthalten sind, können vor Gericht geltend gemacht werden.
Eine Schwierigkeit im Falle des Klimawandels besteht zudem in dem weiten Gestaltungsspielraum, den die Staaten haben. Im Falle der Geltendmachung von Schutzpflichten sind die Gerichte sehr zurückhaltend, eine Rechtsverletzung festzustellen. Denn im System der Gewaltenteilung ist es nicht Sache der Gerichte, anstelle des demokratisch legitimierten Gesetzgebers oder der Regierung politische Entscheidungen zu treffen. Die Gerichte schreiten daher erst dann ein, wenn die getroffenen Maßnahmen offensichtlich unzureichend sind. Hat sich damit der Rechtsschutz im Falle des Klimawandels erledigt? Schließlich haben sich die Staaten auf internationaler Ebene mit der Klimarahmenkonvention zum Klimaschutz verpflichtet und betreiben meist auch national Klimapolitik. Reicht das aus?
Der aktuelle Sonderbericht des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, auch als „Weltklimarat“ bekannt) zum 1,5 Grad-Ziel kommt unter anderem zu dem Schluss, dass das bisher geltende Klimaziel von 2 Grad verheerende und unumkehrbare Folgen hätte. Denn werden bestimmte Kipp-Punkte erreicht, würden Dominoeffekte zu einer noch schnelleren Erderwärmung beitragen, als dies durch die menschengemachten Emissionen bereits geschieht. Um eine Begrenzung auf 1,5 Grad zu erreichen bedarf es dem Bericht zufolge jedoch einer radikalen Umorientierung, und zwar sofort. Aber was passiert? Dem jüngsten Bericht der Internationalen Energieagentur zufolge steigen weltweit die CO2-Emissionen immer noch an, anstatt abzunehmen. Damit rückt selbst das 2 Grad Ziel in weite Ferne. Mit einer bereits erfolgten Erwärmung von 1 Grad steuern wir auf eine Erwärmung von 3 oder sogar 4 Grad zu. Immer mehr Menschen entscheiden sich daher, den Rechtsweg zu beschreiten.
2018: Das Jahr der Klimaklagen in Deutschland
Während die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ihren 70sten Geburtstag feierte und nicht nur in Deutschland ein neuer „Jahrhundertsommer“ mit großer Hitze und außergewöhnlicher Regenarmut auch dem größten Sonnenanbeter Kopfschmerzen bereitete, hielt mit den Klimaklagen ein neues Instrument im Kampf gegen den Klimawandel Einzug. Aus deutscher Perspektive war 2018 das Jahr der Klimaklagen. Im Frühjahr zogen vom Klimawandel Betroffene, darunter auch eine Familie aus Deutschland, vor das Gericht der Europäischen Union, um diese wegen ihrer unzureichenden Klimapolitik zu verklagen. Im Oktober folgte eine Klage von Landwirten und Greenpeace gegen die Bundesregierung wegen Nichteinhaltung der gesteckten Klimaschutzziele. Und einen Monat später erhob ein Klagebündnis Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht. Diese Verfahren sollen kurz vorgestellt werden, und exemplarisch zeigen, wie Menschenrechte in der Praxis der Klimaklagen Anwendung finden können.
Familien aus der EU, aus Kenia und Fidschi verklagen das Europäische Parlament und den Rat der EU auf ambitioniertere Klimaschutzziele. Die von der EU gefassten Klimaschutzziele, die eine Reduktion in Höhe von 40% für 2030 vorsehen, seien nicht ausreichend, um die Kläger/innen vor den sich aus dem Klimawandel ergebenden Gefahren zu schützen. Die Kläger/innen sehen ihre Rechte bereits heute beeinträchtigt: Die einen leiden unter Hitzewellen und Dürreperioden, sind von Waldbränden und Desertifikation bedroht, die anderen vom Anstieg des Meeresspiegels und Sturmfluten betroffen. Ziel der Klage ist die Erklärung der Rechtswidrigkeit und Aufhebung des 40% Ziels und die Verpflichtung der Beklagten zu einem entsprechend höheren Ziel.
Argumentiert wird, dass die EU Schaden abwenden muss, der durch den Klimawandel droht. Rechtlich stützen sich die Kläger auf Art. 191 AEUV, der die Bekämpfung des Klimawandels als Ziel der Umweltpolitik der Union formuliert, auf Völkergewohnheitsrecht sowie auf die EU-Grundrechtecharta. Die derzeitige Klimapolitik der EU würde die Kläger/innen in ihren Grundrechten auf Leben, Gesundheit, Berufsfreiheit und Eigentum verletzen, so der Vorwurf. Aufgrund der kausalen Verursachung des Klimawandels durch die Emissionen von Treibhausgasen sei die EU verpflichtet, diese zu regulieren. Und da jetzt schon ebendiese Schäden und Bedrohungen bestünden, sei jede weitere Emission rechtswidrig - es sei denn, sie wäre gerechtfertigt, da bis zum technisch und ökonomisch Machbaren reduziert. Machbar seien jedoch weit mehr als die 40% Reduktion. Die Kläger/innen stützen sich auf Studien, die zu dem Ergebnis kommen, dass eine Reduktion um 50% bis 60% bis 2030 möglich wäre. Zudem stünde die vorgesehene Reduktion nicht in Einklang mit dem Paris-Abkommen, welches das Ziel der Begrenzung der Erwärmung auf unter 2 Grad enthält. Die Dringlichkeit einer schnellen Nachbesserung wurde durch den anschließend erschienenen IPCC-Sonderbericht zum 1,5 Grad Ziel noch unterstrichen.
Klimaklage gegen die Bundesregierung
Bei der Klage gegen die Bundesregierung, die derzeit beim Verwaltungsgericht Berlin anhängig ist, geht es auch um Klimaschutzziele. Anders als in dem eben genannten Verfahren geht es hier jedoch nicht um die Ergreifung ambitionierterer, sondern um Einhaltung der bereits gesteckten Ziele. Die Bundesregierung hat sich für das Jahr 2020 ein Klimaschutzziel gesetzt, das eine Treibhausgas-Emissionsminderung um 40% vorsieht. Dieses Klimaschutzziel ist verankert im Aktionsprogramm Klimaschutz 2020. Je näher das Jahr 2020 kommt, desto offensichtlicher wird, dass dieses Ziel nicht mehr eingehalten werden wird. Mit einer Reduktion von nur noch 32% wird inzwischen gerechnet. Die Kläger weisen zudem darauf hin, dass durch Aufgabe des 2020-Ziels insgesamt deutlich mehr Treibhausgas (THG) zugelassen wird, als bisher verbindlich für Deutschland vorgesehen. Dem liegt zugrunde, dass die Reduktionsziele mit Blick auf ein 2 Grad Ziel und unter Annahme einer linearen Reduktion getroffen wurden. Seit 2010 ist jedoch keine Reduktion mehr erfolgt. Selbst wenn also die späteren Ziele (2030, 2040, 2050) wieder erreicht würden ist durch die Verfehlung des 2020-Ziels und die unzureichende Reduktion in den vorherigen Jahren eine Überschreitung des vorgesehenen Kontingents an THG-Emissionen eingetreten. Um diese wieder auszugleichen müssten die Ziele der folgenden Jahre angepasst werden, die erfolgte Überschreitung also durch eine entsprechend beschleunigte Reduktion wieder ausgeglichen werden.
Die Kläger wollen zum einen festgestellt wissen, dass die Bundesregierung zur Ergreifung geeigneter Maßnahmen verpflichtet ist, um das 2020-Ziel doch noch einzuhalten. Dass dies noch möglich wäre, zeigt eine Studie des Fraunhofer-Instituts aus dem August 2018. Zum anderen wollen die Kläger das Klimaschutzprogramm derart ergänzt wissen, dass die an den ursprünglichen Zielen bemessene bereits stattfindende Überemission an anderer Stelle kompensiert wird.
Im Rahmen des Verfahrens wird es eine entscheidende Rolle spielen, ob dem Klimaschutzplan eine spezifische Schutzfunktion für die Bürger/innen zukommt, und er subjektive Rechte vermittelt. Die Kläger berufen sich nicht zuletzt auf ihre Grundrechte und machen geltend, dass die Aufgabe des Klimaschutzzieles 2020 einen unzulässigen Eingriff in ihre verfassungsrechtlich garantierten Grundrechte und ihre Menschenrechte darstellt.
Auch die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer, die sich an das Bundesverfassungsgericht gewandt haben, sehen sich in ihren Grundrechten durch die unzureichende deutsche Klimapolitik verletzt. Sie sehen die Bundesregierung in der Pflicht, die globale Erwärmung konsequent zu bekämpfen, die heute schon durch Hitzewellen und Naturkatastrophen die Rechte auf Leben, Gesundheit und Eigentum beeinträchtigt. Hier wird auf die Begrenzung der Erwärmung auf 1,5 Grad abgestellt, die den Klägern zufolge verfassungsrechtlich als Zielvorgabe der Reduktionsverpflichtung anzusehen sei. Mit der jetzigen Politik seien die grundsätzlich bestehenden Entscheidungsspielräume jedenfalls überschritten. Getragen wird das Verfahren von einem Bündnis aus dem Solarenergie-Förderverein Deutschland e.V. (SFV), dem Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) und Einzelklägern.
Und andernorts? Ein Blick über den Tellerrand
Die Anzahl der Klimaklagen weltweit wächst rasant, Tendenz steigend. So global wie der Klimawandel ist, finden auch die gerichtlichen Verfahren statt. Einen Überblick über die weltweit anhängigen Klimaklagen gewährt das Sabin Center for Climate Change, das zwei umfangreiche Datenbanken über die Verfahren führt. Ein Blick auf die Seite gibt einen Eindruck, wie vielfältig die Verfahrensgegenstände sind, und wie weit der Begriff „Klimaklagen“. Bürger*innen und NGOs verklagen ihre Regierungen auf ambitioniertere Ziele. Städte und Gemeinden ziehen gegen Mineralölkonzerne vor Gericht und verlangen Übernahme der Kosten für klimabedingte Schäden. Anleger klagen, um Investitionen in fossile Energieerzeugung zu stoppen, da diese nicht zukunftsfähig sind. Um eine Einordnung vorzunehmen, können Klimaklagen unterteilt werden in Verfahren gegen Staaten und Verfahren gegen Private.
Allein die Verfahren gegen Staaten umfassen ein großes Spektrum an möglichen Klagegegenständen. Darunter sind Verfahren, die zwar einen engen Zusammenhang aufweisen, aber nicht direkt den Klimawandel zum Thema haben. Dabei kann es beispielsweise um die Genehmigung zum Betrieb eines Kohlekraftwerkes gehen oder um den Erhalt von Ökosystemen. Natürlich gibt es aber auch die Verfahren, die direkt auf die Reduktionsziele der Staaten abzielen und daher in besonderem Maße politisch sind, wie etwa die oben geschilderten Verfahren.
Am prominentesten im europäischen Kontext ist sicherlich die holländische Entscheidung im Urgenda-Verfahren. Dort hat nun auch in zweiter Instanz das Haager Berufungsgericht (Court of Appeal) den Klägern Recht gegeben und die Niederlande zur Ergreifung eines ambitionierteren Klimaschutzes verurteilt. Konkret verpflichtet das Urteil zu einer THG-Reduktionen von mindestens 25 % bis 2020. Das Gericht sah die Rechtsgrundlage für die Entscheidung in einer Verletzung der Fürsorgepflicht des Staates, da die unzureichende Abmilderung des Klimawandels eine gefährliche Sorgfaltspflichtverletzung darstelle. Bemerkenswert ist vor allem, dass das Gericht auf den Stand der Klimaforschung abstellte, um spezifische staatliche Handlungspflichten abzuleiten. Eine staatliche Schutzpflicht zur Abwehr lebens- und gesundheitsverändernder Klimaveränderungen gebiete rechtlich die Einhaltung eines Reduktionspfades, der an dem vom IPCC vorgegebenen 2 Grad Ziel orientiert sei. Die Entscheidung wurde vor Erscheinen des IPCC-Sonderberichtes mit der klaren Empfehlung eines 1,5 Grad Ziels getroffen - vielleicht wäre sie sonst noch weiter gegangen?
In den zivilrechtlichen Verfahren sind Menschenrechte und Grundrechte nicht direkt anwendbar. So beispielsweise bei der ersten expliziten Klimaklage in Deutschland, dem Verfahren Lliuya gegen RWE. Hier klagt ein peruanischer Kleinbauer, der in der Andenstadt Huaraz unterhalb eines Gletschersees lebt, gegen RWE als einen der größten Treibhausgasemittenten weltweit. Denn das Grundstück Lliuyas droht überflutet zu werden durch die infolge der Gletscherschmelze ansteigende Lagune. Ursächlich für die Gletscherschmelze wiederum ist die Erderwärmung, die durch die menschengemachten Treibhausgasemissionen bedingt ist. Zu diesen hat RWE zu einem nicht unerheblichen und vor allem zu einem berechenbaren Teil beigetragen. In dieser Höhe soll RWE haftbar gemacht werden und sich an den Maßnahmen beteiligen, die erforderlich sind, um eine Überflutung durch die Lagune zu verhindern.
Klimaschutz in letzter Instanz: können es die Gerichte richten?
Werden Rechte verletzt, steht den Betroffenen in einem Rechtsstaat der Rechtsweg offen. Gerade im Kontext der Menschenrechte ist es von elementarer Bedeutung, dass Rechte einklagbar sind und auch gegen einen übermächtig erscheinenden Gegner, wie den Staat, in Stellung gebracht werden können. Im Falle des Klimawandels liegt eine Gefährdung von Menschenrechten vor, die in ihrer Intensität, Unumkehrbarkeit sowie der Globalität ihrer Auswirkungen beispiellos ist. Die immer häufigere Anrufung der Gerichte, um dieser Rechtsverletzung Einhalt zu gebieten, ist sicher auch dem Umstand geschuldet, dass schlicht keine Zeit mehr bleibt, um auf ein Umsteuern der Politik zu warten. Neben Rückschlägen gibt es dabei auch erste Erfolge zu feiern. Die genannte niederländische Entscheidung im Fall „Urgenda“ etwa, oder der Einstieg in die Beweisaufnahme in dem Verfahren Lliuya gegen RWE, der einen großen Etappensieg darstellt.
Die Klimaklagen alleine werden den Klimawandel nicht aufhalten können. Und es ist und bleibt zuvorderst Aufgabe der Politik, Regeln zu treffen und Maßnahmen zu ergreifen, die die Bürger/innen heute wie morgen effektiv schützen. Da dies aber nicht geschieht, wird die Zivilgesellschaft aktiv. Es macht Hoffnung zu sehen, auf welch kreative und vielfältige Weise sich die Menschen weltweit für eine andere Klimapolitik einsetzen. Es wird demonstriert und gestreikt. In „Divestment-Kampagnen setzen sich Menschen dafür ein, dass öffentliche Einrichtungen nicht mehr in fossile Energieunternehmen investieren. Und es wird geklagt. Klimaklagen stehen nicht alleine, aber sie sind ein äußerst effektiver und immer wichtiger werdender Bestandteil im Kampf gegen den Klimawandel. Sie führen vor Augen, dass Klimapolitik kein rechtsfreier Raum ist und dass der Klimawandel heute schon Rechte verletzt. Und sie adressieren Verantwortlichkeiten und treiben den Preis für ein weiteres Untätigbleiben in die Höhe. Bislang findet der Großteil der Verfahren in einem nationalen Rahmen statt. Aber das Problem bleibt, dass die Menschen, die am wenigsten zum Klimawandel beigetragen haben, am gravierendsten betroffen sind. Vielleicht werden sich ja künftig mehr Verfahren über Staatsgrenzen hinweg entwickeln.